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教授新轮改革核心是权责划分建设大财政

2019-01-13 15:23:52

教授:新轮改革核心是权责划分 建设“大财政”

今年全国两会上,财政部长楼继伟就财税体制改革答问。CFP

从现代政治治理体系角度看财税体制改革

上周的中共中央政治局会议给中国社会带来了许多具有震动性的消息。一方面革故鼎新的速度在加快,另一方面新的改革则在具体化。自从十八届三中全会提出以现代政治治理体系作为具体的施政目标之后,围绕着现代治理体系的具体制度建设有着许多讨论。无疑现代财政税收体系是现代治理体系最为关键的内容之一,现代国家诞生于现代财税制度,这几乎已经成为一个从政治经验到历史经验的基本共识。对于中国当前而言,怎么建立这一体系无疑是整个现代治理体系的重中之重。对于已经有过多年改革经验的中国而言,财政税制改革已经历经多轮,但是长期的改革并未竟其功。这事实上也说明过去的改革存在种种问题,需要我们现在来解决。那么究竟应该如何解决这些问题,如何开展财税体制改革,坚持何种目标?南都就此问题专访了中央财经大学财政研究院院长王雍君教授。

财政改革必须要放到国家治理的高度

南方都市报:上周中共中央政治局会议的决议,宣布了许多具体的改革方案,其中最为各方关心的就是财政改革方案。从改革开放以来,中国已经搞过三轮财政改革方案了。从现在公布的消息来看,这个改革本身有很多内容,但是具体怎么做还比较模糊。你觉得总体来看,新一轮财税改革方案有何变化?

王雍君:总体来看,新一轮财税改革方案基本延续了十八届三中全会关于财税体制改革的相关规定。总的指导思想是把财税改革作为全面深化改革的重要切入点,以致力于提高国家的治理能力。与以往仅从管理层面入手的改革相比,此轮改革的战略基调较高,不仅仅致力于消除积弊,更强调奠定未来长期发展的制度框架,长远规划多于短期考量。

此轮改革同时强调落实税收法定原则,过去我们只是讲该如何管理好税收,而忽视了征税作为一项巨大的权力必须要受到法律的制约。

另外,此轮改革还包括重点支出脱钩生产总值和收支增幅,否则无论在管理层面上有怎样的作为,所能取得的成就都将十分有限。我们需要修订相关的法律法规来处理刚性化的财政比例问题。必须要明确,一个政府要花多少钱是个典型的财政决策,不应由部门法律来硬性规定,而应由财务法案———预算法和预算报告——— 加以规定。

南都:对于一些一直以来社会比较关心的问题,比如专项转移支付问题,此番改革会有什么突破?

王雍君:新一轮改革包含专项转移支付改革。现行专项转移支付过于碎片化,用途限制过细,如农业方面的专项转移支付就包括种植补贴、粮油补贴等种类,不符合加强地方政府治理能力的战略取向。地方政府需要对收入来源进行有效整合,再根据自己的需求制定规划来决定这些钱该怎么花。这个问题必须放在治理层面考虑。

治理导向的思想同样体现在税制改革中。房产税、环境税等的改革都超越了简单的管理层面,着眼于提高国家治理能力。环境税的目的针对环境保护,而环境问题不是环保部门能够解决的问题,需要政府在治理层面上进行综合应对。烟草税涉及到国民健康问题,如果只把它作为财政问题来考虑,就不会去反思为什么税率要较大幅度提高

教授新轮改革核心是权责划分建设大财政

此轮改革与以往改革的区别,除了站在治理的高度上考虑问题之外,还有将财税改革作为制度改革的突破口这一点。过去的财税改革仅仅着眼于解决眼前的问题,而现在的财政制度建设则是为了国家长远发展所构建的基本制度保障。习近平总书记近期的讲话明显体现出了这一富有深意的思想。财政改革不应是救火,更应着眼于防火,防火才是长久之计。

划定财政部门和职能部门的权责边界

南都:中央和地方政府之间的财政关系此番改革一直被重视,特别是地方政府的财力建设。但是有观察认为从具体的改革内容来看,并没有看见很多加强地方财政能力的措施。如何看待新一轮财税改革中涉及加强地方财权的具体措施?

王雍君:中央政府80%的钱都用来做转移支付,怎么能够说中央政府对地方政府没有支持呢?现在的问题在于:管理中央转移支付的部门太多,每个部门都既管财权又管事权,地方政府难以进行统筹规划;专项转移支付类别分得过细、管得过死;一般性转移支付没有实现公式化分配,也缺乏必要的透明度。总体而言,如果不适度改革政府间财政体制,即使中央政府给地方政府再多的钱也不足以产生预期的效果。对地方政府而言,是这些钱已经被打上了专项的烙印,不能被因地制宜地使用。

表面上看,新一轮财税改革中没有专门加强地方财权的措施,但是我们只要对转移支付做深层次的改革,地方政府就会感觉到他们的压力小多了。

一般性转移支付也需要改革。地方政府之所以还没有感受到明显的支持,原因在于这些钱往往是临时下拨的,不知道什么时候能拿到这些钱,因此在制定地方发展规划时面临着高度的不确定性,这实际上削弱了地方政府的治理能力。

税收优惠也需要有一部法律来进行统一的规范。哪些税收不该减免?哪些税收优惠政策已产生预期效果,没有必要继续实施?现在的税收优惠缺乏明确的计划性。所以目前我们还不能因为没有专门的措施,就低估这些改革对于加强地方财权的重要性。

南都:除专项转移支付调整以外,前一段时间国务院也提到对地方债务工具放宽。未来是否会给予地方政府一些新财政手段,以增加其财政能力?

王雍君:这个问题非常重要。自主性的债务融资是加强地方财政能力的一个重要工具。地方政府偏好的项目往往没有中央的专项支持,因此需要有一个独立融资渠道,现有的机制抑制了地方政府的举债能力。允许地方政府自发、自还债务,实际上意味着地方政府的治理能力得到了加强。这主要表现在地方政府可以根据自己的情况来决定发债的数量、类型和方式。债务管理从严格管制型转向市场约束型,有助于加强地方政府财权。中央政府可以通过法律约束和引导地方举债行为,以及进行有效监管。我们可以考虑制定《政府债务管理法》来处理这一问题,目前还没有制定出来,但是未来应该会出台。

南都:我们可以发现,这一次财政体系改革的方案之中,财政体系作为现代治理体系的一个重要内容,被高度重视。也可以从财政部长楼继伟等相关官员的讲话中,明显感受到财政部话语权的加强。在建设现代化治理体系的大目标下,建设“大财政”的思路指导之下,未来财政部的功能作用会有什么变化?

王雍君:治理的一个重要方面就是政府职能如何在内部进行合理分割。过去我们强调中央和地方要合理地划分,但是这种思维忽略了一个重要的问题,就是政府职能不仅要在中央和地方之间进行合理的分割,还要在中央各部门之间进行合理的分割。

合理分割的核心划定财政部门和职能部门的权责边界。现在的局面是职能部门既有事权又有很大的财权,而财政部门的事权和财权都很有限。比较合理的格局是财政部门主管财权兼顾事权,也就是说预算、拨款统一由财政部门管理,而职能部门只有事权没有财权。目前,部门专款制度、法定支出和预算编制基数法这三个主要杠杆赋予了职能部门罕见的财权,导致部门的主要精力都在财权的掌控上面。在这样的模式下,财政部门很难在治理体系中发挥作用,没有约束、引导职能部门的能力,更多地扮演着职能部门的出纳角色,实际成为各个职能部门的后勤基地。

新一轮改革的核心之一就是对财政部门和职能部门进行严格的权责划分,即财政部门主管财权兼顾事权,职能部门只有事权没有财权,从而建设起所谓的“大财政”。大财政指的是财政部门有能力决定资金在各个部门间的分配,这样的格局对提高政府治理能力是至关重要的。从这个层面上看我们应该高度认可新一轮改革。

加强立法机构的财政立法监督能力

南都:过去我们已经搞过几次财政改革,但是并没有使财政体系发生很大的变化。是否过去改革总是局限行政体系范围内,这一思路无法解决财政系统的具体?

王雍君:我觉得这次财政体系改革,首先需要从过去的改革中总结出教训。那就是这些改革如果不能和预算改革融合起来,失败的风险很高。如果没有对各个部门的权责进行合理配置的话,那么未来的改革也不会成功。

如何对财政部门和职能部门的进行合理的分割?财政部门作为财政管理的专业性、综合性部门,这样的角色意味着财政部门在政策制定和预算资源的配置中扮演关键角色。制定预算的目的是为了确保政府政策能够得到有效实施,政策制定不能够由职能部门单独负责,职能部门所制定的部门政策是否与政府的整体政策相吻合,财政部门需要综合考虑。财政部门应该在某种程度上成为政策制定的关键性部门,而职能部门的主要就是制定发展规划和部门政策。

南都:如果我们建设一个大财政部,在财政体系改革过程中结合预算改革。依照现代财政体系的经验,强大的财政能力必须要配给强大的立法机关的立法和监督能力。对于我们而言,加强全国人大的财政立法以及监督能力是否也是改革重要内容?

王雍君:这是一个财政体制改革的关键问题,是建设现代治理体系过程中绕不开的问题。当我们形成一个在政策和财政话语上都很强大的财政部门后,接下来的问题就是由谁来监管财政部门。在当前的体系下,我们过度地依赖审计部门,但是审计只是一种事后的审计,事前的审计目前还没有展开,因此审计部门只能够起到救火的作用,无法成为一个揭露问题的部门,这必须要进行深刻的改革。

我们必须加强立法机构在预算过程中的作用。现在这种说法仅仅停留在言语上,在实质上还没有任何举动。那么立法机构如何在整体制定预算的过程中发挥宪法所赋予的作用呢?最基本的是立法机关要加强代表性,要能够有效地代表民意;其次,立法机关也必须有众多通晓财政问题的专家;第三,负责预算审查的代表应是职业化的,至少也应该是大部分专职化,是专职而非兼职的人大代表。如果这三个条件得不到满足,那么立法机关就没法守护好纳税人的钱包。

另一方面,我们要赋予人大足够的资源,给人大充分的时间来审查预算。国外审查预算的时间一般来讲要有4个月,许多发达国家会更长一些。相比较而言,我们现在所给的时间就太短了。人大审查预算的方式也要改革,要关注预算支出的依据到底是什么。现在各个部门的很多预算都不能明确表达支出的目的,光看那些数字,而不知道具体的钱款去做了什么,显然是发挥不了财政审查的作用。预算草案表决方式也应改革,一次表决可以改为分次表决。美国的授权法案和拨款法案体制的合理性,可以借鉴。法治较为成功的国家,拨款作为一个法律行为,由立法机构来实施。但是目前我们国家却是一种由财政部门和职能部门分割负责的行政行为。所以这些改革是个配套的改革,不能只顾一点而不顾其他。中国需要一个大财政部门,但必须是一个受到严格监管的财政部门。

(:DF064)

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